刘永福

“推进教育治理体系与治理能力现代化”成为当前教育政策的热门话语，也强烈冲击着一线实践者的教育理念与教育行动。在实践中，当课程体系、教学方式、信息技术、师生素养等变革元素在学校场域中激烈碰撞时，学校治理结构就必须做出相应的调整与回应。然而，目前我国公立中小学内部治理结构的现实样态究竟如何？存在哪些突出问题？带着这些疑问，我们对东、中、西部140所公立中小学的校长和教师进行了问卷调查，了解他们对学校内部治理结构的认识和态度、获知所在学校内部治理结构的现状及存在的问题。

问卷调查以我国东、中、西部140所公立中小学的校长和教师为对象，共发放调查问卷1500份（其中，校长卷140份，教师卷1360份），回收1338份，回收率为89.2%，剔除无效问卷后，共回收有效问卷1230份，有效率为82%。调查问卷回收后，课题组按照统一的编码方式和录入说明录入数据，经过核实、整理后的数据采取SPSS19.0软件包进行数据处理和相关统计分析。

一、调查结果

根据数据处理结果，关于我国公立中小学内部治理结构的现状及问题有以下发现：

1.多数一线实践者对学校内部治理结构的内涵认识存在偏差，提高治理结构的现代化水平较多停留在话语层面。

学校内部治理结构是指学校内部各利益主体在共同参与学校治理过程中所形成的法权关系及其运行机制，是各利益相关方的权力和责任在学校组织设计中的直接呈现。调查发现，在对学校内部治理结构内涵的认识上，41.5%的校长将学校内部治理结构直接等同于“学校的组织机构”，另有16.3%的校长认为学校内部治理结构就是“学校的领导体制”，仅有30.8%的受访校长认为，学校内部治理结构是“学校组织体系及运行机制”。

在对教师的调查中也发现，对学校内部治理结构的内涵认识出现了“学校管理体制”“学校组织结构”“学校权力分配机制”“学校管理制度”“组织设置和制度”等多种理解，其中，认为学校内部治理结构就是“学校组织结构”的受访者占比最高。

此外，校长对学校内部治理主体的认识也是观点各异，数据显示，认为“校长”是学校内部治理主体的占11.4%，认为“校领导班子成员”是治理主体的占26.8%，认为“教师”是治理主体的占14.6%，认为“学生”是治理主体的占13.8%，认为校长、校领导班子成员、教师、学生、家长都是治理主体的占44.7%。这反映了实践界对学校内部治理结构这一概念的认知误差，亟待教育研究者和教育主管部门给予澄清。

2.多数校长具有变革学校内部治理结构的意愿，不同群体对学校内部治理结构现存问题的认识存在差异。

调研发现，64.2%的校长认为目前所在学校的内部治理结构“比较合理”，28.5%的校长认为“一般”，2.4%的校长认为“比较不合理”。在问及“您认为是否有必要对您学校的内部治理结构进行调整”时，近八成校长认为有必要对学校内部治理结构做出调整。

调研发现，在校长被问及“您认为目前学校内部治理结构中存在的主要问题”时，选择“校长负责制落实不到位”的占28.6%，选择“学校内部决策、执行、监督系统不能各司其职”的占22.2%，选择“中层部门相互分离、效率不高”的占18.3%，占据前三位；此外，选择“校长、党委（总支）书记责权界限不清晰”“教师、学生和家长参与学校管理的程度不高”“学校管理制度不健全”的分别占15.4%、7.1%和5.1%。

通过对教师调研数据的分析发现，教师话语权旁落、治理结构难以满足教育改革的要求、校长权力监督不力、行政与教学冲突、教代会形同虚设、依法治校难以实现、上下信息不对称等也是学校内部治理结构存在的问题。

3.校长办公会或校务委员会是公立中小学的决策机构，校长拥有最高决策权。

调查发现，公立中小学的决策机构是校长办公会，对于设立校务委员会的学校，由校长、书记、副校长、副书记等成员所组成的校务委员会是学校决策机构，对学校日常的重大事项进行决策。从调查情况看，校长拥有学校的最高决策权，对于学校内部的一切日常事务以校长的意见为主，校长拥有学校内部的决策权、人事权、财产权、组织权、协调权和奖惩权等权力。

4.超九成学校都能定期召开教职工代表大会，教代会行使审议学校重大事项的职能。

调查发现，59.3%的公立中小学一学期召开一次教职工代表大会，30.1%的学校一年召开一次，另有10.6%的学校采取不定期召开的方式。教代会可以审议学校年度报告（占26.7%）、学校章程（占21.4%）、学校发展规划（占19.2%）、教职工队伍管理方案（占18.3%）等事关学校发展的重大事项，但对于与教职工利益直接相关的福利、教育教学改革方案和学校财务工作报告则较少获得审议权，分别仅占9.7%、3.3%和1.6%。

5.教职工代表大会职能难以充分发挥，学校教代会本身缺乏科学的制度保障和实施程序是主要原因。

教师有参与学校管理的意愿，要求在专业发展自主权上有更多的要求，已不满足于在学校中被动接受指令。但在公立中小学内部，现有的教代会难以帮助教师获得他们的实际权利。调研发现，尽管教职工代表大会具有监督校长权力行使、并参与学校重大决策的职能，但在真正行使中，教代会一般很难有效参与学校的管理。作为教代会工作机构的学校工会，在闭会期间应承担教代会的部分职能，但调查发现，“组织文体活动”成为了学校工会的主要工作职责，占63.29%。

对于学校教代会职权落实不到位的原因，45.5%的受访校长认为是由于“教代会缺乏科学的制度保障和实施程序”，31.7%的校长认为是“相关法律法规不健全”所致，另有14.6%的校长认为是“教职工民主参与意识不强”

6.九成以上学校设有家长委员会，但家长委员会参与学校管理的渠道和范围有限。

在被调查的公立中小学中，97.14%的学校设有家长委员会，仅有2.86%的学校目前还没有建立家长委员会。进一步访谈发现，虽然很多学校都成立了家长委员会，但是家委会参与学校管理的渠道和范围都十分有限，城市学校的家长委员会还多少参与一些学校管理事务，但仅限于提出意见和建议，并没有实质性的权力。农村学校成立的家长委员会，“只是每学年定期的召开一两次家长会，学校以班级为单位组织汇报一下学生的学习情况”。

7.多数校长支持学生参与学校民主管理。

调查发现，36.6%的受访校长“比较支持”学生参与学校民主管理，10.6%的受访校长表示“非常支持”，31.7%的校长选择“一般”，另有21.1%的校长“比较不支持”学生参与学校民主管理。

8.全部受访校长所在的学校都实行了校务公开制度，六成以上学校的校务公开内容由校行政会议决定。

校务公开是学校民主管理的重要内容，也是学校内部治理的重要环节。对于学校校务公开制度的执行情况，65.9%的受访校长所在的学校“实行了校务公开制度，公开内容由校行政会议决定”，25.2%的受访校长认为自己学校的“校务公开较为透明，真实性较强”。

二、发展建议

针对目前公立中小学内部治理结构存在的问题，我们提出以下建议：

1.加强教育研究和政策宣传，帮助一线实践者走出认识误区。

针对教育一线对学校内部治理结构认识模糊的问题，一方面要加强理论与实践研究，澄清学校内部治理结构的诸多理论问题，总结实践领域的先进做法和已有经验；另一方面，教育行政部门要及时出台指导意见，做好相关政策的解读与宣传工作。

2.建设民主、科学、专业化的决策机构。

公立中小学内部治理结构的基本框架是在政府引导和管理下，学校各利益相关主体共同参与，构建决策、执行和监督三权分离的学校治理框架。因此，作为决策机构的校务委员会应涵括与学校利益相关的各组织代表，作为学校内部最高权力机构，负责学校的全面管理。

3.设置高效、明晰、合理化的执行机构。

学校行政的高效运作只有在一职多能的机构中才能体现出来。就目前来看，我国公立中小学内部治理结构层次较多，但任务单一而且机械。需要建立“基层为主”的扁平式结构，加强组织内部成员的沟通与交流，实现学校内部组织中部门功能的多样化。

4.构建简洁、实效、制度化的监督机制。

在政府权力下放的同时，加强学校监督机构的建设是完善学校治理结构的必要手段和方式。一方面，要深刻认识党组织在学校的地位和作用，切实加强党组织的监督保障作用；另一方面，要进一步完善教职工代表大会的组织设计以及相关制度，细化教代会审议、监督的范围、程序和方式，保障教代会职能能够顺利发挥。

5.加强校务公开，提升依法治校的能力和水平。

公立中小学在教师关心的重点、热点、难点问题上要努力做到政策公开、过程公开和结果公开；同时，要在建设法治校园的基本理念的指导下，坚持依法行政，保证学校领导者在内的所有成员都能尊重法律法规，完善权力制衡与约束机制，形成决策、执行、监督相互分离、相互制衡的内部治理结构。

刘永福：中国教育科学研究院。

变校长个人治理为利益主体共同治理

李保强

建立合理而有效的学校内部治理结构是实现学校教育现代化的逻辑起点和根本保证。只有正确认识学校内部治理结构的基本概念，了解学校内部治理结构的历史演化，把握学校内部治理结构的权力要素，才能寻求到适合我国国情的最优化的学校内部治理结构，进而更有力地统领和规范学校教育工作。

首先，优化学校内部治理结构基于对核心概念的准确认识。

相对于“学校管理”而言，“学校内部治理结构”是一个“年轻”的研究论题。20世纪90年代，“治理”理念开始兴起，治理理论的开创学者罗西瑙将“治理”定义为由共同目标支持的管理活动，它并不依赖于自上而下的权力统治，而是依靠多元主体的共同治理与权力分享。在学校教育中，“治理”理念反对学校组织中垂直型、等级型的权力结构，它致力于把学校组织和学校生活构筑成为一个民主的治理空间，各利益主体共同参与学校组织的管理活动，形成一种共享型的权力结构。

因此，从内涵上看，学校内部治理结构是各利益主体在共同参与学校治理过程中所形成的法权关系及其运行机制，是一所学校办学思想、文化价值的隐性表达，也是各利益相关方权力和责任在学校组织设计中的直接呈现；从外延上看，学校内部治理结构是学校组织体系与运行机制的集合。

其次，优化学校内部治理结构基于对历史演进的清晰把握。

建国以来，我国公立中小学的管理体制经历了多次变革，大致有校务委员会制、校长责任制、校长负责党支部保证监督、党支部领导下的校长分工负责制、党支部领导下的校长负责制等。1995年，中小学校长负责制以法律的形式被确立下来。这个发展历程是“一长制”和“委员会制”的较量与抉择，也是党支部和校长之间关系的不断调整。现行的校长负责制是一个“四位一体”的结构概念，其内涵包括上级机关领导、校长全面负责、党支部保证监督和教职工民主管理四个有机组成部分，其核心是“校长全面负责”。中小学实行校长负责制，表明我国中小学内部治理结构改革的重心已从过度的政治介入中逐步解脱出来，是教育制度的重要进步。但由于我国的中小学校长负责制的配套制度还不够健全，以此为基础构建的学校内部治理结构也难以达到教育现代化的要求。在新的历史背景下，公立中小学内部治理结构面临着诸多挑战，需要在实践中不断完善。

最后，优化学校内部治理结构基于对学校权力要素的理性分析。

从学校治理所涉及的权力要素来看，影响学校内部治理结构的要素涉及政治、行政、学术三个方面。学校中的政治要素主要是学校与政府、学校与社会、学校与家长、校长与教师、教师与教师之间利益的博弈。现代学校政治不再是简单的领导权问题，选派校长更要体现有关利益主体的诉求，保证国家、民族、社会、社区、家庭、教师、学生的集体利益，这样的政治才具有合法性。学校行政是指通过计划、组织、领导、协调、沟通等职能推动学校教育工作的有序展开。行政与政治是分立的，如果说政治强调立场和态度的话，而行政则强调理性和效率。学校学术的本质是追求真善美，由必然王国到自由王国。学校的建设和发展、决策与管理、课程与教学、考试与评价等都必须符合教育教学规律，有利于学生的身心发展。所以，无论在政治决策方面，还是在行政管理方面，都要以学术标准为最高准则和最高评判。因此，优化学校内部治理结构需要综合考虑政治、行政、学术三大权力要素，把相关利益主体按照合理的结构整合为一体，把校长个人治理转变为共同治理。

李保强：武汉大学教育科学研究院。

校内治理呼唤校长智慧

刘永福

近年来，教育界掀起了优化学校内部结构、推进教育治理体系和治理能力现代化的研究热潮。然而，与轰轰烈烈的政策话语相比，富有成效的实践成果颇为鲜见。原因主要有三方面：一是实践者对学校内部治理结构的内涵认识存在偏差，理念的模糊影响了行动的效果；二是部分校长缺乏改革的魄力、前进的动力和思路明晰的行动方略；三是学校外部缺乏推进内部治理结构现代化的适宜土壤和政策环境。这其中，校长作为学校教育的领导者和践行者，对推进学校内部治理结构现代化起着关键作用。

当今中国正在经历一次深刻的综合性转型，这种复杂的环境决定了校长必须对他所处的生活世界有所察觉，并以鲜明的实践品格关照学校教育的具体情境，不断探寻学校内部治理结构现代化的本真意义和改革路向。调查发现，在现有的学校内部治理结构框架中，近八成的校长认为有必要对学校的内部治理结构做出调整。这表明大部分校长保持着对教育生活的警醒，对学校发展进程中可能遇到的瓶颈性问题有着较为清醒的认识。然而，我们需要的不仅仅是对问题的觉知，更需要敢于改变的勇气和善于解决复杂问题的行动智慧。从实践来看，任何一所学校改革行动的成功无不凝结着校长实践智慧的光芒，它不仅体现着校长独特的办学理念和价值取向，而且再现着校长的领导艺术和行为风格。因此，学校内部治理结构现代化能否实现，在很大程度上取决于校长本人在其职业生涯中通过实践、反思与创造，不断提升和发展的实践智慧。

校长实践智慧作为教育科学与管理艺术高度融合的产物，是校长在探求教育管理规律基础上长期实践、感悟、反思的结果，也是校长办学理念、知识学养、价值取向、教育机智、管理风格等多方面素质高度个性化的综合体现。它要求校长在管理工作中善于发现并创造性地运用新的技术与方法，结合自己长期积累的工作经验，根据具体的教育情境不失时宜地调整自己的管理行为，真正做到“思之有序”“行之有法”，在方寸之地起舞。正如陶行知先生所言：今日的教育家应是第一流的教育家。所谓第一流的教育家是指“敢探未发明的新理，即是创造精神；敢入未开化的边疆，即是开辟精神。创造时，目光要深；开辟时，目光要远。总起来说，创造开辟都要有胆量。在教育界有胆量创造的人，即是创造的教育家；有胆量开辟的人即是开辟的教育家，都是第一流的人物。在新的历史时期，教育界企盼更多富有实践智慧的一流教育家不断涌现，在推进学校内部治理结构现代化进程中敢为人先，争创一流。

文章来源：《中国教育报》2017年1月12日