2014年9月，国务院发布了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》。上海市、浙江省作为高考综合改革试点省市，从当年秋季新入学的高一学生开始实施。上海市在新课程改革中是独立划片的，浙江省的试点方案因而更具示范性，受到普遍的关注并引发了热烈的讨论，各方面、各层次、不同立场的意见都有。而这些不同的意见，包括完全相左的意见，未必可以按对与错、然与否、取与弃来分辨和处置，它们均作为“事实”，共同构成了浙江省高考方案的政策情境。

如何分析浙江省高考方案？我们可以采用从文本话语到情境话语的阅读策略，以期“周全地”分析，而不是所谓“正确地”分析，进而促进方案尽可能以平衡的步态进入到执行的实践情境中。

基于文本话语的分析

政策文本分析，是我们有效分析高考改革方案的基础。我们发现，有一些疑惑，是没有看清看全文本所致，所以有关部门在答疑解惑时，只得径直援引政策文本的原文。

分析浙江省高考方案，需要兼顾国家与浙江省两个层面的政策文本，因为后者处于前者的下一个位阶，前者对后者具有权力在上、事项包容的关系。国家层面的相关文本是“1+（1+4）”的结构。第一个“1”是指《教育部关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》（教基二[2013]2号）。“（1+4）”中的“1”是指《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发〔2014〕35号）。“4”是指《教育部关于普通高中学业水平考试的实施意见》（教基二[2014]10号），《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》（教基二[2014]11号），《教育部关于进一步完善和规范高校自主招生试点工作的意见》（教学[2014]18号），以及《关于进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见》（教学[2014]17号）。

这4个文件的文本，均开宗明义“为贯彻落实《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》”；可见，是“国发〔2014〕35号”文件的下一个位阶的落实性文本。至于所列第一个的“教基二[2013]2号”文件，不应轻视，其对深化考试招生制度改革具有某种意义上的统摄功能和统领地位。

新课程改革伊始，就十分重视高考制度改革。经国务院同意，教育部印发了《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》（教基[2002]26号），这是新课程改革中小学评价与考试制度改革的纲领性文件。

如果说这份文件管的是课程改革实验期的话，那么，2013年颁发的“教基二[2013]2号”文件，就不仅是对“教基[2002]26号”文件全面、大幅度的版本升级，而更是课程改革从实验期过渡到深化期，指导和推进教育教学评价改革的一份纲领性文件。

浙江省层面相关文件是“1+[（1+2）+1]”结构。第一个“1”是《浙江省人民政府关于印发<浙江省深化高校考试招生制度综合改革试点方案>的通知》，这是统领性文件，其余[（1+2）+1]的4份是下一个位阶的落实性和配套性文本。

“（1+2）”依次分别是：《浙江省教育厅关于适应高考招生改革变化统筹安排普通高中课程教学的指导意见》，这是总体上对高中校课程教学的安排提要求；《浙江省教育厅关于适当调整<浙江省普通高中学科教学指导意见>的通知》，《浙江省教育厅关于印发<浙江省普通高中学科教学指导意见（2014版）>的通知》，是对具体科目的学科教学提要求，后者还附了10个学科的“教学指导意见”。

最后一个“1”是指《浙江省教育厅关于印发<浙江省普通高中学业水平考试实施办法>和<浙江省普通高校招生选考科目考试实施办法>的通知》，实际上是包含两个“实施办法”的政策文本。

从“1+[（1+2）+1]”结构，可以看出浙江方案体系完备、结构严整。比如说，课程教学以及各具体学科教学的调整在前，两个“实施办法”的政策文本颁发在后，体现了“教什么考什么”、“怎么教怎么考”的课程改革的实践逻辑和价值规范，是值得称道的。

这里排比列出文件，主要是想发挥导读的功效，提示我们要系统地、结构化地阅读。国家层面的文本具有目标指向、价值规范、原则要求、框架表述的特征，浙江省层面的文本则在目标指向、价值规范的基础上对上一位阶政策的原则要求、框架表述进行了任务化和措施化的落实乃至“发挥”。

从话语的角度看，这样的落实与“发挥”，可以说既是具体的也是进一步的阐释。两方面的文本，具有某种彼此交代的互文性，应该共读才是。比如综合素质评价，此前的国家政策表述为招录的“重要依据”，现在表述为招录的“重要参考”，似乎地位和作用降低了。其实不尽然。此前的“重要依据”在实践中几乎完全被虚化了，综合素质评价与招录乃是“软挂钩”、“假挂钩”的关系。现在表述为“重要参考”，反给政策实施回旋的余地。

事实上，综合素质评价的作用应该是加强了。这一次的国家文件对综合素质评价的内容以及招录利用的程序和方法作了具体说明，并将减少的部分加分项目移到了综合素质评价中，补充了综合素质评价的内容。

而浙江省的试点方案则将综合素质评价与统一高考和高中学考（学业水平考试）列为“三位一体”的综合成绩的招录依据，并规定高考成绩占比原则上不低于综合成绩的50%，并将综合素质评价的具体使用权交给高校。

这意味着，综合素质评价与高中学考最高可能占比50%，这就在扩大高校招录自主权的同时也扩大了综合素质评价的可能空间。浙江省的文件对综合素质评价与招录关系的“发挥”，可以说是对国家文件在“不相抵触”前提下的创造性的阐释。

基于情境话语的分析

在各类众说纷纭的分析中，有三篇具有代表性，值得注意。

一是《浙江省深化高校考试招生制度综合改革试点方案解读》，这是官方的、全面的政策解读，见浙江省教育厅官网。

二是北京大学考试研究院院长秦春华的《我对浙江高考改革试点方案的忧虑》，发表于中国青年报。

三是诚轩的《2017届浙江高考未解之谜》，见杭州诚轩教育的博客。

由于经验、立场乃至利益（宽泛意义上的）不同，来自官方的、专家的和民间的分析很不一样，甚至有不少看法截然相反，但很难也不应判以对错，分之各有其理，合之可以并存，共同构成了政策的情境话语景观。

情境话语更多存在于政策的执行过程中。美国政策学家艾利森说，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。

政策远不止于文本，而更是一个复杂的动态系统。教育政策执行是社会建构的过程，这个过程中会出现各种各样的声音。应该持有这样的态度，即：所有的声音都是政策资源。

浙江省新的高考改革刚刚开始，情境复杂是可以料想的；政策的失真与扭曲，政策的变通与应急，都可能程度不同地出现。所以分析政策，不应一味追求和坚守观点的内部自洽，而要“多长几个心眼”，善于“移步换形”，尽可能进入到具体的执行过程中。

如果进入到情境话语，也许我们的许多分析就可能不那么符合形式逻辑，包含着A与非A的两个矛盾项；但按实践逻辑，它又是真实的和合理的。就拿学科选考来说，让考生选自己想学且自己认为学得好、感兴趣的科目进行考试，真正做到“考自己所长”、“考自己所好”。这是政策上的一大亮点，也是政策上的重大突破。

按照政策的表述，这将“逐步改革单一行政班管理模式，全面实行选课走班教学，积极扩大开展必修课程走班教学”，积极推进基础教育课程改革，全面促进高中学校的发展。走班教学，能够切实实施学科教学“层次性和选择性”的原则，促进学生学习兴趣和学术能力的差异化发展，提升学生综合学习能力。

但进入具体情境，可能问题没有那么简单。政策制定者也注意到这一点，指出：“各普通高中学校要面向全体学生设置课程，充分尊重学生的选择权，不得违背学生选课意愿，强制为学生确定选考科目，强制实行分班教学”。我们相信有些高中校会做得很好，这将构成政策的正向的情境话语，丰富和优化政策系统。

但从目前一些学校的做法看，似乎不宜过于乐观。不少学校已经开始实施“特色学科”、“优势学科”建设，表面上是为了学生的选择，为了高中多样化发展，实质上是奔着录取率、一本率、“985工程高校”率、清华北大率而去的，背后是利益最大化的功利驱动。

对学生来说，这种事实上被剥夺了选择权的走班制分层教学，必然会沦为著名课程学家佐藤学所诟病的“无效性与危险性”的“落后于时代的教育”的“分层教学”。对课程教学来说，必将会对课程科目“明码标价”，厚此而薄彼，破坏学校课程的系统性和结构性，也因此将对学生的全面发展产生严重的负面影响。

高中校这样的做法，也属于政策的情境话语，尽管不是政策的“本意”，但它确实是从政策中滋生而出的，参与构成了政策系统的“事实”。

作者：杨九诠，中国教育科学研究院基础教育课程研究中心主任。